卢亮亮 

任何一个国家的社会转型都必须有一个主导性的力量。在国家和社会全面深化改革的框架之下，市场化、制度化与法律化尚处在建设之中，政策供给对于社会转型来说，就成为一种主导性的驱动力量。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断。《珠江-西江经济带发展规划》作为国家实施区域发展总体战略，构建统筹东中西、协调南北方和跨省区流域经济合作发展的区域协调发展新格局的重大决策部署，统一政策供给将会为两江经济带中心城市发展战略提供重要驱动。当前，区域协同发展作为国家发展和社会转型层面的战略选择，具有全局性意义。在珠江-西江经济带区域协同发展格局中，城市是区域整体格局中的核心增长极，发挥着统领、辐射和牵引作用。“实业兴市，开放强柳”，把柳州打造成为两江经济带中心城市，是柳州城市发展战略的支点，是自治区和《规划》赋予柳州的历史使命。 

一、统一政策供给下的城市发展战略 

   城市是一个复杂的巨系统，一个城市的发展战略是对城市经济、社会、环境的发展所作的重大性、长期性和全局性的谋划和规划，对城市的整体发展和长远发展具有重要意义。整体分析来看，城市发展战略主要关注于城市发展的定性、定位、定向，以及空间结构布局、交通系统完善、生态格局优化等基础性建设和提升性发展。实施更加积极主动的对内、对外开放合作战略，打造两江经济带作为东西部合作发展、区域一体化发展和流域可持续发展先行示范平台，是经济带中心城市发展战略的核心依托。 

    《珠江-西江经济带发展规划》对两江经济带发展的战略定位于西南中南开放发展战略支撑带、东西部合作发展示范区、流域生态文明建设试验区和海上丝绸之路桥头堡。中国社会转型的发展逻辑是以政策供给的功能发挥促进社会发育，从而推进政府体系、社会体系和市场体系之间的良性发展，进而在三者之间建立制度化的联结。国家层面的统一政策供给将会给两江经济带发展战略定位下的区域核心城市发展提供重要驱动，各城市将在深化改革、谋划开放的指导方针下探索更加适合自身的战略发展定位。在统筹空间布局，形成协调有序、高效集约、联动发展的空间格局下，规划范围包括广州、佛山、肇庆、云浮4市和南宁、柳州、梧州、贵港、百色、来宾、崇左7市，布局形成“一轴、两核、四组团及延伸区”式的特色鲜明、分工有序、互动发展的城市圈。根据经济带的空间结构和各城市发展现状，明确城市发展战略定位，形成若干布局合理、联动发展、各具特色的“五大功能区”。其中，构建柳州、来宾转型发展区，促进柳来河一体化发展，建设成为区域性先进制造业中心和现代服务业基地，对于柳州城市发展战略定位具有明确指导意义。 

提升城市功能，优化城市空间结构和管理格局，推动大中小城市和小城镇协调发展，充分发挥核心城市、区域性中心城市的辐射带动作用，是加快两江经济带发展的基础谋划与中心抓手。佛山、肇庆、云浮、柳州、梧州、贵港、百色、来宾、崇左9市，在推进创新城市、绿色城市、智慧城市和人文城市的战略发展中，争做、做强区域性中心城市。在新发展时期和新发展机遇下，柳州作为实体经济和开放步伐支撑起来的区域性中心城市，必然要在以信息化带动工业化、以工业化促进信息化的“两化”深度融合中走新型工业化道路，在发展先进性制造业和战略性新兴产业之间谋得协同与发展，同时辐射带动周边地区加快发展。加大城市基础设施和配套公共服务设施建设，推进公共服务一体化，是增强产业支撑和服务功能，让城镇居民更多更公平享受改革发展成果的必然之举。当前，以改善民生为重点，促进教育文化协同发展，推进科技协同创新，加强医疗卫生能力建设，提高就业社保服务水平，提升食品药品安全保障能力以及统筹推进社会治理协作互助等等，是提升区域性中心城市软实力和辐射带动作用的基础性工程。 

重大基础设施建设是一个城市发展战略的物质基础和承载平台。两江经济带的区域性特点决定了推进区域内、跨区域重大基础设施一体化建设，构建互通两广、连接东盟、通达港澳、辐射云贵、江海联运的综合交通大通道，以及完善能源、水利等基础设施，增强区域发展支撑能力。支持广西、南宁、柳州、梧州、贵港等综合交通枢纽构建设，构建铁路、水运、公路、航运互联互通大通道，是两江经济带深化改革、扩大开放和谋划发展的主干支撑和动脉脉络。资源的整合利用对一个城市的产业发展至关重要。节约集约利用土地资源、建立安全清洁的能源保障体系和提高水利保障能力，为区域内核心城市和中心城市发展提供空间依托和动力源泉。 

经济带的核心主要是产业带，产业带的核心是装备制造业。构建优势互补、协同配套、联动发展的现代产业集聚带，是经济带内城市协同发展和产业融合推进的现代化道路选择。首先，从各城市发展特点和优势入手，提升特色优势产业。比如：依托现有装备制造业产业基础，培育柳州、玉林的汽车工业优势和壮大工程机械产业集群，支持贵港、梧州的内河修造船产业，大力发展桂林的数控机床产业，提升崇左、来宾、贵港的糖业深加工产业等等。提升广西区内化工产业发展水平，推动有色金属产业转型发展。其次，因地制宜，完善促进产业承接转移支持政策，积极承担东部地区产业转移，在电子信息业、装备制造业、服务外包业、自主研发创新基地等产业转移中实现产业化协作。再次，加强创新能力和创新体系建设的政策和资金支持力度，培育发展战略性新兴产业，是区域内城市发展转型和战略升级的前瞻性举措。最后，培育和发展优势特色服务业。两江经济带中心城市要在构建现代物流中心，高新技术服务中心、现代金融中心、公共信息服务平台和发展特色旅游业、健康服务业、会展服务业等方面，科学规划、合理布局。 

珠江-西江经济带是我国跨省区流域经济合作发展的新模式，生态建设和环境保护经济带发展中具有突出地位。以国家重点生态功能区、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园的建设为契机，打造生态屏障，构建生态安全格局。在构建循环经济产业示范基地的同时，健全流域内生态环境保护管理体制，加强沿江沿海岸线、土地资源、水资源、大气资源的保护利用力度，共建珠江-西江生态廊道。 

二、“实业兴市，开放强柳”的城市发展战略 

    柳州，山清水秀、人杰地灵；柳州，物宝天华、产业密集。实业是柳州的根基，开放是柳州的血脉。柳州牢牢把握当今国际国内经济发展形势和柳州城市发展实际，紧紧抓住珠江-西江经济带上升为国家战略的历史机遇，提出了“实业兴市，开放强柳”的城市发展战略。当代国家和社会关系的转型变迁表明，社会的良性发育取决于国家高质量的政策供给。珠江-西江经济带发展正式上升为一项国家战略，一系列针对性强、含金量高的支持政策将对两江经济带中心城市发展发挥重大的推动作用。柳州市委、市政府应该对国家的统一政策供给进行全面分析、细细消化和完整吸收，在此基础上推进政策创新、设计、规划和供给具体政策，提升地方政府的有效制度和有效政策供给能力。 

    实业是支撑柳州发展的脊梁，没有实体经济的支撑，柳州的发展就无从谈起。从柳州三大产业结构的发展来看，第二产业比重逐年加大，据市工信委统计，2013年柳州市工业化率约为7.6，工业化水平接近60％ ，确立和巩固了柳州工业的主导地位。当前，处于工业化中后期阶段的柳州，重工业比重持续上升，尤其是汽车、冶金、机械三大支柱产业主导地位明显，对规模以上工业总产值增长贡献率平均达到80％。传统行业发展不足，新兴行业尚处在起步阶段的发展现状，力逼柳州必须走以信息化带动工业化，以工业化促进信息化的“两化”融合新型工业化道路，巩固和拓展以汽车、冶金、机械三大支柱产业新兴化发展为重点的优势产业，全面加快有色金属和新材料、新能源汽车、先进装备制造和电子信息、生物制药4大战略性新兴产业发展，打造完善全产业链体系。加快产业优化升级和产业结构创新，打造区域性先进制造业基地，推动柳州新型工业化向更高水平迈进。打造区域性先进制造业基地，需要创新驱动，把推进自主创新作为转变发展方式的重心环节，全面建设创新型城市。充分利用两江经济带内的产业转移和产业化协作政策，建设产业化和专业化的柳州、来宾转型发展区。 

开放是柳州加快发展的动因，没有开放贯穿于改革发展的进程，就没有柳州的曾经辉煌和再度崛起。柳州要在转型升级中占领先机，必须立足高起点，雄壮大胆魄，把柳州经济融入到区域内、国内和国际经济大潮中，做好开放大文章。营造公平正义、开放透明的投资环境，构建统一开放、竞争有序的市场体系，拉动各类产业资源和生产要素进入柳州，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。在两江经济带一体化的政策供给下，加强开放合作，紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用，加强对内对外开放合作，构建开放合作支撑平台，促进各类生产要素、商品、服务在区域内外自由有序流动。通过做大做强实业，提高城市的综合实力，通过更宽更广的开放战略，增强柳州对周边地区的辐射力和带动力，将柳州打造成为两江经济带中心城市和内陆开放型中心城市。 

    柳州四通八达的内联外通交通枢纽优势，为“开放强柳“提供了广阔的发展空间和强大的支撑能力。构建互通互联铁路运输大通道，推进柳州至肇庆、柳州至韶关铁路建设规划落地，实施焦作至柳州铁路扩能改造工程，提高铁路通道能力，形成西南地区与珠三角区域的铁路网络。推进柳州至周边城市的区内、省际公路建设和改造工程，形成系统的高速公路、干线公路和农村公路网络。以柳州港口的固能提升为抓手，加强水运建设，形成分工合理、功能完善的现代港口体系。迁建柳州机场，以及提升柳州飞行区级别。以推进国家”公交都市“示范城市建设为契机，构建立体化、多元化市内交通体系。通过加强铁路、公路、水运、机场等各种运输通道建设，打造柳州区域性综合交通枢纽地位。发挥交通比较优势，加快推进柳州作为区域性物流中心、旅游集散中心、金融中心和职业教育中心建设步伐，综合提升柳州区域性服务业中心地位。 

    柳州从老工业城市转型升级的荆棘中走出的工业生态之路，堪称“中国工业城市生态文明建设的范本”。以柳江为纽带串联起来的自然生态保护区、风景名胜区、国家森林公园、市区公园等功能区，构成了柳州的生态大屏障和生态安全格局，塑造了柳州这座城市的特征和性格。统筹产业布局和自然生态之间的关系平衡，需要节约集约利用和保护土地资源、矿产资源、水资源、大气资源等自然资源，构建循环经济产业基地，通过发展循环经济推进节能减排。保护好柳江母亲河，推进以人为本、生态宜居城市建设，把柳州打造成为产城融合示范区、生态文明建设示范区。 

   柳州作为一个工业城市，不沿边不沿海，既要发展工业经济，又要保护好生态环境，靠的是国家的政策供给，柳州人的艰苦创业。近十年来，柳州工业发展与环境保护同步推进、宜居城市与国民经济同步发展、城乡人民生活水平与经济社会发展水平同步提高，推动经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”全面发展。实践证明，“生态工业柳州 、宜居创业城市”正加速着“五美五好”柳州梦的实现。“实业兴市，开放强柳”的城市发展战略将会赋予柳州这座城市更为开放、包容、多元的文化内涵和吸引力，凝聚城市认同度、归属感和自豪感，加快实现“工业生态路，美丽柳州梦”的城市发展目标。 

三、整合与转型：从政策供给到制度供给 

制度和政策是国家治理中的基本工具。制度是一项带有全局性、根本性和长期性的工作，形成一套更加成熟、更加定型的制度需要几代人的共同努力。政策是在一定历史阶段和时期内，行动主体就应该达到的奋斗目标、遵循的行动原则、完成的明确任务、实行的工作方式、采取的一般步骤和具体措施等等进行的权威化、标准化规定。一个国家的制度化程度，是衡量其政治经济社会发展水平的重要标志，而一个国家的政策供给水平，反映了一个国家推进国家治理体系和治理能力现代化的能力。 

改革开放以来中国经济社会的发展变革已经明晰了政策供给的强大形态塑造能力。以经济建设为中心的政策供给在推进社会转型、社交关系演进、公民社会形成和中国融入全球现代化发展进程中，起到了至关重要作用。从辩证法来看，任何事物都有一利一弊。政策供给既有自身的优势，又存在着限制性因素。一方面，以执政党和中央政府手中掌握的国家权力来推进政策供给，政策执行起来阻力较小，并且能够比较容易地对社会发展现实做出反应，地方政府也比较容易做出任期政绩和城市GDP；另一方面，政策供给权力来源不受限制，收放弹性较大，容易出现法制缺失、以言代法、以权代法，在缺少监督的情形下，政策很可能会凌驾于法律和制度至上。在制度供给为主的模式下，法律和制度高于政策，权力运行有其划定的界线。实践证明，通过政策供给、政策创新探索建立适合经济社会发展的制度体系，是30多年改革开放进程自身演化完成的。中国的现代化道路与任何国家相比，都显得更加艰巨和复杂。发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立一个开放、公正、有效的社会主义市场经济体系，既要让改革发展的成果惠及全体人民，又要补偿在社会转型中利益受损的社会群体，保持一个现代化国家建设道路上的相对平衡，制度供给和国家建设具有本质上的内在联系。建构一个现代化国家的治理体系是一个复杂的系统工程，在社会发育到一定的成熟阶段，应该转变为制度供给为主，政策供给为辅。 

                                     (作者系柳州市委党校教师) 

责任编辑：赵冰